節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛力巨大，近些年國家的投入和支持力度也在不斷加大。這讓環(huán)保行業(yè)在眾多國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中，成為一片有待開發(fā)的藍(lán)海。不過，環(huán)境保護(hù)的責(zé)任需要政府、企業(yè)、非政府組織和公眾等社會各方共同分擔(dān)，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供的是公共產(chǎn)品，是由公眾需求驅(qū)動的，政府代表公眾需求，通過制定有關(guān)的環(huán)境法律和標(biāo)準(zhǔn)，以及產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)手段，形成政府引導(dǎo)下的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保發(fā)展權(quán)衡下制定的政府目標(biāo)和各項(xiàng)政策是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要驅(qū)動因素。

業(yè)界資深人士以上市環(huán)保公司及各省市數(shù)據(jù)為例進(jìn)行了實(shí)證分析，對環(huán)保投入決策機(jī)制、政府經(jīng)濟(jì)與環(huán)保目標(biāo)的權(quán)衡進(jìn)行了論證，實(shí)證分析了環(huán)保投資與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)系，量化分析了環(huán)保區(qū)域差異與溢出效應(yīng)，并對政府引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提出了建議。

政策引導(dǎo)投資方向

結(jié)合美國、德國、日本等環(huán)保發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，我們分別從環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入主體、投入層次和投入方向的選擇機(jī)制等方面進(jìn)行分析。

首先，基于環(huán)保投資主體的多元化，必須要明確相關(guān)各方的投資責(zé)任。其中，政府主要從宏觀方面引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的開展，企業(yè)作為微觀主體則在具體的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面進(jìn)行投資。

再來看環(huán)保投入層次，這主要是受國家環(huán)保政策的影響，相關(guān)政策會對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出需求，企業(yè)根據(jù)需求提供符合政策的環(huán)保服務(wù)或產(chǎn)品，企業(yè)追求的是盈利，環(huán)保層次中企業(yè)規(guī)模的大小以及分配與政策和盈利模式有關(guān)。

環(huán)保投資方向的結(jié)構(gòu)比例則主要與各國環(huán)保目標(biāo)、政策導(dǎo)向有關(guān)。工業(yè)化帶來的污染比較嚴(yán)重時(shí)，各國環(huán)保目標(biāo)都重點(diǎn)發(fā)展污染治理產(chǎn)業(yè)。而隨著后工業(yè)化時(shí)期的到來，資源短缺、環(huán)境污染帶來的影響進(jìn)一步擴(kuò)大，各國環(huán)保目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展，環(huán)保產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)逐步發(fā)展為節(jié)能減排、清潔能源、資源的再生利用和環(huán)境保護(hù)與治理。

根據(jù)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中必須對環(huán)保投入進(jìn)行引導(dǎo)，影響環(huán)保投入決策的七個主要方面包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和特征、環(huán)保產(chǎn)業(yè)周期、技術(shù)發(fā)展水平、政府的環(huán)保目標(biāo)和政策、企業(yè)的投入決策選擇、非政府環(huán)保組織的發(fā)展、公眾環(huán)保意識。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展三階段

通過對美國、日本、德國、加拿大四國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保目標(biāo)的確定，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定分析發(fā)現(xiàn)，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保發(fā)展權(quán)衡下制定的政府目標(biāo)和各項(xiàng)政策是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要驅(qū)動因素。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要可以分為三個階段。

在初級階段，政府的環(huán)保目標(biāo)基本都是以解決國內(nèi)當(dāng)時(shí)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的嚴(yán)重環(huán)境污染問題，以污染治理為主要環(huán)保目標(biāo)。通過制定相關(guān)的法律法規(guī)以及對污染的懲罰措施作為手段，嚴(yán)格執(zhí)法，體現(xiàn)為“命令+控制”的環(huán)保政策。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中期階段，在污染治理過程中認(rèn)識到僅靠污染治理無法解決根本問題，以及隨著科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題愈來愈嚴(yán)重，政府的環(huán)保目標(biāo)是從源頭上預(yù)防環(huán)境問題和資源保護(hù)，大力推進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新。通過制定更嚴(yán)格具體的法律法規(guī)，鼓勵市場化的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)手段鼓勵企業(yè)采取環(huán)保措施，鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，體現(xiàn)為“預(yù)防+控制+引導(dǎo)市場”的環(huán)保政策。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高級階段，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，技術(shù)創(chuàng)新加快，資源短缺、環(huán)境污染等影響到國家的長期可持續(xù)發(fā)展，各國政府陸續(xù)提出可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)社會、新能源戰(zhàn)略、全面能源戰(zhàn)略、綠色社會等國家戰(zhàn)略性的環(huán)保目標(biāo)，把環(huán)境保護(hù)提高到戰(zhàn)略的高度。現(xiàn)階段的法律法規(guī)從長期可持續(xù)發(fā)展考慮，有針對性地出臺解決水、空氣、土壤、資源等方面的具體法律法規(guī)，在長遠(yuǎn)性、可執(zhí)行性等方面不斷深入。同時(shí)，政府引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展，突出企業(yè)在環(huán)保中的主體地位，政府與企業(yè)合作利用各種產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)創(chuàng)新政策和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配合。另外，對國民進(jìn)行環(huán)保教育，非政府性環(huán)保組織發(fā)展迅速。體現(xiàn)為“戰(zhàn)略+預(yù)防+控制+引導(dǎo)市場+可持續(xù)發(fā)展”的環(huán)保政策。

中國環(huán)境問題仍嚴(yán)峻

回望我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府目標(biāo)與環(huán)保目的的權(quán)衡主要可以包括五個階段。

20世紀(jì)70年代，萌芽時(shí)期，重視“三廢”的危害，特別強(qiáng)調(diào)“三廢”治理和綜合利用。

20世紀(jì)80年代是中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)初級發(fā)展時(shí)期，我國大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的階段，重化工業(yè)項(xiàng)目多，造成工業(yè)污染嚴(yán)重，環(huán)保主要體現(xiàn)為政府主導(dǎo)、法規(guī)驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這一時(shí)期優(yōu)先考慮政府目標(biāo)——工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而在環(huán)保方面僅是針對重化工業(yè)帶來的污染進(jìn)行治理，以及該產(chǎn)業(yè)的環(huán)保設(shè)備的使用。環(huán)保產(chǎn)業(yè)處于自發(fā)且無序狀態(tài)，是在遵守政府政策與法規(guī)的基礎(chǔ)上所被動發(fā)展的。

20世紀(jì)90年代快速發(fā)展時(shí)期，我國政府目標(biāo)仍是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是隨著我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展壯大和地方政府對環(huán)保的忽視，環(huán)境污染等問題觸目驚心。該階段政府重視環(huán)境保護(hù)，不斷出臺相關(guān)法律法規(guī)，增加環(huán)保投資，環(huán)保的目標(biāo)仍是配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，治理經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的污染，以政府為主導(dǎo)。地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，對環(huán)境保護(hù)的重視不夠，仍然監(jiān)管不嚴(yán)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在規(guī)模上、技術(shù)水平上還是經(jīng)濟(jì)效益上都仍處在很低的位置。

2000年至2010年，迅速發(fā)展時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的同時(shí)，環(huán)境問題給我國帶來的危害不斷顯現(xiàn)。我國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，加大環(huán)境保護(hù)力度，制定具體的法律法規(guī)，提高法規(guī)的執(zhí)行力，不斷加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投入，并且開始使用經(jīng)濟(jì)手段鼓勵環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。該階段公眾與政府意識開始提升、市場需求爆發(fā)、要素投入巨大，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體上快速成長，產(chǎn)業(yè)體系基本齊全，產(chǎn)業(yè)規(guī)模高速擴(kuò)張，水氣固等主要領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量和從業(yè)人數(shù)都有了大量的增加，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)競爭與協(xié)作日益頻繁，技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)效益等也有了一定的提高。

“十二五”時(shí)期，發(fā)展高峰時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度穩(wěn)定，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展前期環(huán)境保護(hù)政策和力度不夠，帶來的環(huán)境問題仍然嚴(yán)峻，政府在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，加大對環(huán)境保護(hù)的力度，從戰(zhàn)略上、法律上、政策上、經(jīng)濟(jì)手段上各方面提高了對環(huán)境保護(hù)的支持。

區(qū)域間投資差異大

觀察發(fā)現(xiàn)，2009年至2015年期間，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投入和產(chǎn)出效率不存在無效現(xiàn)象，但依舊有增長的空間。以樣本中33家上市企業(yè)為代表的環(huán)保企業(yè)在償債能力和經(jīng)營能力投入方面是有效的，實(shí)現(xiàn)了資源和管理的有效配置，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出有效。

分析我國30個省市區(qū)2003年至2013年能源消費(fèi)和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與環(huán)境污染治理投資數(shù)據(jù)得知，環(huán)保投資是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要原因，各個環(huán)保指標(biāo)在不同時(shí)期對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響程度不同，其中城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響明顯最大。

與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對環(huán)保投資總體上也存在著顯著的正向促進(jìn)作用，其中對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”(建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用)環(huán)保投資影響最大，而對工業(yè)污染治理投資影響微弱。

不過，環(huán)保投資效應(yīng)具有顯著的時(shí)滯性。隨著時(shí)間推移，環(huán)保投資對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的促進(jìn)作用越大，達(dá)到一定程度后這種作用開始逐漸收斂。

從各區(qū)域來看，我國環(huán)保投資存在顯著空間差異性，東中部地區(qū)與西部地區(qū)差距顯著，西部少數(shù)地區(qū)如西藏，甚至對于環(huán)境污染治理投入接近為零，而東部地區(qū)如江蘇、山東等地每年環(huán)境污染投資力度很大。

另外，各地區(qū)環(huán)保投資對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響程度也存在顯著差異，近60%的地區(qū)對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有正向促進(jìn)作用，沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)如北京、海南、廣東等對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的促進(jìn)作用較大，而40%左右的地區(qū)對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有負(fù)向作用，其中多為中部內(nèi)陸及西部偏遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如甘肅、青海、寧夏等，這可能是由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著不均衡，長期的“先污染后治理”的發(fā)展模式等情況導(dǎo)致。

建立引導(dǎo)和市場機(jī)制

根據(jù)上述研究內(nèi)容結(jié)合我國環(huán)保投資現(xiàn)狀，我國目前投資壓力和缺口依然非常大，僅依靠政府財(cái)政是不夠的，必須建立市場機(jī)制，引導(dǎo)以企業(yè)為主體的多元投入機(jī)制。

其一，建立政府的引導(dǎo)機(jī)制，分別通過國家環(huán)保戰(zhàn)略目標(biāo)確定方向，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)地方政府的環(huán)保管理水平，制定促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，充分利用經(jīng)濟(jì)手段對資本的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會資本對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資。

其二，政府必須努力培育以企業(yè)為主體的市場機(jī)制，不斷完善具體的環(huán)保法律法規(guī)，加強(qiáng)地方政府在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的責(zé)任、建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育中小企業(yè)，發(fā)揮大企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)和優(yōu)勢、支持環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、公眾和企業(yè)環(huán)保意識的培養(yǎng)、發(fā)揮非政府環(huán)保組織的作用。

而結(jié)合我國企業(yè)對環(huán)保人才不重視投入少等問題，提出了四方面建議：

完善法律與嚴(yán)格執(zhí)法，使企業(yè)在環(huán)保壓力和市場競爭機(jī)制的雙重壓力下，重視環(huán)保人才的使用和培養(yǎng);制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)評價(jià)和監(jiān)管，對有貢獻(xiàn)的環(huán)保企業(yè)和人才進(jìn)行資助和獎勵;制定技術(shù)創(chuàng)新政策，推進(jìn)環(huán)保技術(shù)的發(fā)展，激發(fā)市場對環(huán)保人才的需求;高校等教育和科研機(jī)構(gòu)培養(yǎng)符合環(huán)保需要的人才。

政策方面，業(yè)界資深人士建議，開展分析和評估環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入績效的活動、構(gòu)建環(huán)保產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資多元機(jī)制、改革和完善環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入績效評價(jià)體系、行業(yè)細(xì)分管理模式。